STELLUNGNAHME der ÖGLA zum Entwurf der UVP-G-Novelle 2022

Wien, September 2022

Die ÖGLA | Österreichische Gesellschaft für Landschaftsarchitektur vertritt als Berufsverband die geistigen, sozialen, fachlichen und wirtschaftlichen Interessen der in Österreich tätigen Landschaftsarchitekt*innen und -planer*innen. Mitglieder der ÖGLA sind seit Inkrafttreten des ersten UVP-Gesetzes im Jahr 1995 sowohl als Projektant*innen, Planer*innen, Gutachter*innen und Sachverständige, als auch baubegleitend bis zur Kollaudierung und Nachkontrolle in nahezu allen UVP-Verfahren in Österreich involviert. Damit stellen sie eine tragende Säule für die Umsetzung des UVP-Rechts in der österreichischen Planungs-, Genehmigungs- und Baupraxis dar. Die Mitglieder der ÖGLA sind auch seit Jahrzehnten im Rahmen der Energiewende als Expert*innen tätig. Dies bezieht sich sowohl auf die Rolle als Planer*innen für Energieunternehmen als auch auf die Aufgabe als Sachverständige in den zahlreichen Bewilligungsverfahren bei Behörden und Gerichten. Die Mitglieder der ÖGLA können daher auf eine Vielzahl an Fachbeiträgen zur Energiewende im Bereich Windkraft, Photovoltaik und Wasserkraft verweisen. In diesem Sinne erlauben wir uns als Vertreter*innen des Berufsstandes nachfolgend Stellung zu dem vom BMK vorgelegten Gesetzesentwurf, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert werden soll, zu nehmen.

Grundlage
Dem Selbstverständnis der Mitglieder der ÖGLA als Fachleute für die unbebaute und die bebaute Umwelt folgend, sind Vorhaben (Projekte) ebenso wie Politiken, Pläne oder Programme, von denen Auswirkungen auf Umweltbelange ausgehen können, grundsätzlich so zu gestalten, dass negative Auswirkungen so weit wie möglich vermieden bzw. so gering wie möglich gehalten werden, und dass nicht vermeidbare Auswirkungen so gut wie möglich durch geeignete Maßnahmen kompensiert werden.
Verwaltungsverfahren sind grundsätzlich rechtssicher (damit insbes. auch unionsrechtskonform), ökonomisch sowie konform mit übergeordneten gesellschaftlichen Zielsetzungen zu gestalten. In diesem Sinne begrüßt die ÖGLA die mit dem vorliegenden Entwurf verfolgten Ziele, EU-Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden bzw. anhängige Verfahren zu beenden, aktuelle Judikaturen im Gesetz zu berücksichtigen, den Schutzgütern Fläche und Boden einen angemessenen Stellenwert zukommen zu lassen, UVP-Verfahren effizienter zu gestalten sowie Vorhaben der Energiewende zu ermöglichen bzw. zu beschleunigen.

Schutzgüter Fläche und Boden
Da Vorhaben mit Relevanz für die beiden Schutzgüter Fläche und Boden nur zu einem ausgesprochen geringen Anteil dem UVP-Recht unterliegen, muss die Geringhaltung des Flächenanspruchs wie auch der Schutz der nicht erneuerbaren Ressource Boden auch außerhalb des UVP-Regimes radikal gestärkt werden. Das hier überwiegend föderal strukturierte Bau-, Raumordnungs- und Materienrecht hat sich hierzu bislang als bei Weitem nicht ausreichend erwiesen. Eine bundeseinheitliche Regelung der Umweltprüfung (SUP) analog zur bundeseinheitlichen Regelung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) könnte hier Abhilfe schaffen. Eine Prüfung durch das BMK wird angeregt.

Begünstigung Erneuerbare
Die Bevorzugung von Projekten der Energiewende ist nachvollziehbar, aus unserer Sicht wurde die diesbezügliche Formulierung jedoch zu breit gewählt. Wir empfehlen dringend eine etwaige Begünstigung auf Energieanlagen in den Bereichen Windkraft und Photovoltaik zu beziehen, da sonst auch jede Freileitung, jedes Wasserkraftwerk etc. ebenso unter diese Begünstigung fallen würde, was zu einem Verlust der dringlich erforderlichen Differenzierung führen würde. Auch im Fall von Windkraft und Photovoltaik empfehlen wir eine Begünstigung nur für Anlagen mit einem qualifizierten Anteil von Energiegemeinschaften. Eine pauschale Begünstigung wie in der aktuellen Novelle formuliert, erinnert an den einstigen „Bevorzugten Wasserbau“, der damals in Hainburg zur Gründung der Grünbewegung geführt hat.

Entfall Widmungshoheit Gemeinden oder Landesraumordnung
Der Entfall der Widmungshoheit durch die Gemeinde sollte nochmals überprüft werden, da dies die sozialen Konflikte auf Projektebene weiter verschärfen kann. Die Sozialverträglichkeit von Windkraftanlagen würde durch diese Änderung drastisch sinken, neben Bürger*inneninitiativen könnten in Folge auch die Standortgemeinden als Projektgegner auftreten. Erfolgreiche Entwicklungen wie in Niederösterreich und dem Burgenland haben gezeigt, dass bislang nicht die Gemeinden die Bremser der Energiewende sind.

Im Umkehrschluss kann auch eine einfache Zustimmung einer Gemeinde die notwendige Landesraumordnung nicht ersetzen. Die alleinige Zustimmung einer Gemeinde kann die landesweite Abwägung der Schutzinteressen des Naturschutzes, des Landschaftsbildes und der Erholung nicht ersetzen. Dies würde Projektstandorte in absurden Lagen ermöglichen und sämtliche Abstandsregelungen im Sinne des Gesundheitsschutzes unterlaufen. Die sozialen Konflikte münden in UVP-Verfahren und sind dort nicht mehr lösbar.

Wir unterstützen die Bemühungen des BMK, die noch verbleibenden Bundesländer zu Raumordnungsprogrammen für die Windkraft zu bewegen. Ein Entfall der Landesraumordnung und Gemeindewidmung würde jedoch zu verhärteten Fronten, geringeren Umsetzungschancen und höheren Verfahrensrisken für die Betreiber*innen führen. Es wird bereits bisher so gehandhabt, dass in Vorrangflächen der Landesraumordnung die grundsätzliche Eignung im Hinblick auf das Landschaftsbild gutachterlich nicht mehr in Frage gestellt wird. Setzt das UVP-Gesetz diesbezüglich Klarstellungen, spricht nichts dagegen. Es bleibt jedoch zwingend notwendig, im UVP-Verfahren auch weiterhin Höhe, Größe, Anzahl und Farbgebung der Windkraftanlagen als einen Verfahrensgegenstand zu belassen.

Änderungsverfahren
In Hinblick auf die Änderungsverfahren ist dringend eine Präzisierung zur pauschalen Begünstigung bezüglich des Stands der Technik erforderlich. Es ist wohl kaum im Interesse der Behörden, dass Projektbetreiber*innen etwa eine Windkraftanlage mit 180 Metern einreichen und in Folge ohne Änderungsverfahren mit 250 Metern errichten können. Darüber hinaus öffnet die gewählte Formulierung das Tor zu noch höheren Anlagen. Der diesbezügliche Stand der Technik bewegt sich in Richtung einer Rotorspitzenhöhe von 300 Metern. Die Abstandsregelungen von 1200 Metern zu Wohngebieten sind für solche Anlagen nicht mehr angemessen. Es ist daher undenkbar, solch drastische Änderungen und Erhöhungen laut Novellierung quasi bewilligungsfrei zu ermöglichen.

UVP-Pflicht Photovoltaik
Im Bereich Photovoltaik sieht die Novelle keine UVP-Pflicht vor. Dies ist bei größeren Anlagen ab etwa 20 Hektar umweltfachlich nicht nachvollziehbar. Wir empfehlen die Integration von Photovoltaikanlagen in die UVP-Novelle zur Herstellung von Rechtssicherheit. Ein fehlender Schwellwert gefährdet die Energiewende, da mit dem alleinigen Verweis auf die UVP-Richtlinie rechtliche Unsicherheiten entstehen, die auch die Umsetzung von Kleinanlagen betrifft.

Verhandlungsorganisation
Im Hinblick auf die Verhandlungsorganisation streben wir einen fairen Ausgleich zwischen allen Beteiligten an. In Krisensituationen kann eine rein digitale Verhandlung angemessen sein, als Standardverfahren schwächt es hingegen die Position der oftmals mit digitalen Werkzeugen unerfahrenen Anrainer*innen und Bürger*innen.

Nachfolgend finden sich die Anmerkungen der ÖGLA zum Entwurf UVP-G-Novelle 2022 im Einzelnen:

Zu § 2 Abs 7:
Die Begriffsdefinition ist zu weit gefasst. Die Definition wonach „Vorhaben der Energiewende Projekte sind, die der Errichtung, Erweiterung oder Änderung von Anlagen zur Erzeugung, Speicherung oder Leitung erneuerbarer Energien dienen“, könnte so ausgelegt werden, dass darunter jedes Projekt subsumiert werden kann, dass in irgendeiner Form derartigen Tätigkeiten dient.

Zu Z 7 und Z 9 (§ 3 Abs. 4a und Abs. 5 letzter Absatz):
Die Beschränkung der Einzelfallprüfungspflicht auf die Schutzgüter Fläche und Boden ist fachlich nicht nachvollziehbar. Es scheint eine Vermischung des Vorhabenstyps samt Schwellenwert und den Prüfkriterien für die Einzelfallprüfung vorzuliegen. Am Beispiel Z 18 f plakativ dargestellt: Eine Neuerrichtung eines Gewerbeparks auf > 10 ha bislang unversiegelter Fläche wird immer erhebliche Auswirkungen auf den Böden bzw. hinsichtlich des Schutzguts Fläche zeitigen. Anderseits können neben den Schutzgütern Fläche und Boden auch die Schutzgüter Wasser (insbes. Grundwasser), Biologische Vielfalt, Klima (insbes. auch Lokalklima), Landschaft und Kulturelles Erbe erhebliche schädliche oder belastende Auswirkungen erfahren. Eine Überprüfung der Änderung wird daher dringend angeraten.

Zu § 4a Abs 2
Bei der Zonierung auf Verordnungsebene wird (lediglich) geprüft, ob die Flächen aus überörtlicher Sicht, grundsätzlich für die Errichtung von Windkraftanlagen geeignet sind.
Die Ermöglichung des gänzlichen Entfalles der Prüfungen auf kommunaler Ebene für eine konkrete Errichtung ist daher bedenklich, da ein anderer Prüfmaßstab anzusetzen ist. Wenn auf örtlicher Ebene keine Festlegung erfolgt ist, kann dies gute fachliche Gründe haben.

Zu § 4a Abs 3
Die örtliche Raumordnung und raumordnungsfachliche Gründe, die allenfalls gegen einen Standort sprechen, werden durch die – allenfalls aufgrund gänzlich anderer Motive erwirkte – Zustimmung der Standortgemeinde (die auf keiner fachlichen Grundlagenerhebung – anders als die Widmung – beruhen muss) ersetzt; dies wird kritisch gesehen.

Zu Z 24 (§ 12 Abs. 3 Z 5):
Im Hinblick auf das Ziel der Novelle, UVP-Verfahren effizienter zu gestalten, wird hier eine Verschärfung der Änderungsformulierung wie folgt vorgeschlagen: „… und der Plan oder das Programm erlassen wurde, sollen (anstatt „können“) sich diese Aussagen auf die Übereinstimmung mit diesem Plan oder Programm beschränken“.

Zu § 16a
Die umfassende Ermöglichung von Online- oder Hybrid-Verhandlungen wird kritisch gesehen. Der Dialog zwischen den Parteien, den Sachverständigen etc. ist nicht gleichwertig möglich wie in einer mündlichen Verhandlung. Der sinnvolle Diskurs, den die mündliche Verhandlung erlaubt, ist bei Onlineverhandlungen stark eingeschränkt.
Die in der Praxis übliche gemeinsame Durchsicht des Verhandlungsprotokolls am Ende der Verhandlung wird ebenfalls unmöglich.

Zu Z 32 (§ 17 Abs. 2)
Der Änderungsvorschlag „insbesondere die Inanspruchnahme von neuen Flächen und die Versiegelung von Böden“ ist aus fachlicher Sicht nicht korrekt, missverständlich oder uneindeutig formuliert. In diesem Zusammenhang ist auch festzuhalten, dass seit der Einführung des Schutzguts Fläche in die UVP-Praxis große Unsicherheit über den damit verbundenen Schutzzweck festzustellen ist. Diese wird erheblich durch die wiederkehrend festzustellende Gleichsetzung resp. Vermengung mit den Belangen des Schutzguts Boden befördert. Auch der vom BMK vorgelegte Entwurf trägt hierzu an mehreren Stellen bei. Dem sollte frühzeitig und entschieden entgegengetreten werden. Das BMK wird hierzu um deutliche Klarstellung ersucht.

Zu Z 32 im Einzelnen:
Natürlich ist auch jetzt schon die Gesamtfläche Österreichs „in Anspruch genommen“: jede Grundfläche hat schließlich einen Eigentümer und zumindest ein großer Teil der Fläche wird auch in irgendeiner Weise (land-, forst-, jagd-, fischereiwirtschaftlich) genutzt, also auch „beansprucht“. Ebenso ist der Begriff „neue Flächen“ bei näherer Betrachtung gegenstandslos (wo soll in Österreich eine neue Fläche herkommen?).
Nach ÖNORM EN ISO 11074 „Bodenbeschaffenheit ― Wörterbuch“ wird unter dem Begriff „Boden“ die „obere Schicht der Erdrinde, die durch Verwitterung sowie physikalische/chemische und biologische Prozesse umgewandelt wurde und aus mineralischen Partikeln, organischer Substanz, Wasser, Luft und lebenden Organismen besteht, organisiert in typischen Bodenhorizonten“ verstanden. Es ist damit falsch bzw. missverständlich, von einer „Versiegelung“ von Böden zu sprechen (Asphaltfertiger fahren nicht über Ackerböden, und Gebäude werden nicht ohne vorherigen Abtrag des Ober- und des Unterbodens errichtet.).

Schließlich ist die Integration der neuen Anforderungen zu dem bisher unter § 17 Abs. 2 Z 2 behandelten Minderungsgebot für Immissionen unglücklich gewählt und zudem nicht notwendig.

Seitens der ÖGLA wird vorgeschlagen, die neuen Anforderungen in einer neuen Ziffer 4 wie folgt zu behandeln:
3. […]
4. Die Flächenversiegelung sowie die Neuinanspruchnahme von Grünland für bauliche Nutzungen, für Nutzungen zu Verkehrszwecken sowie für diesen gleichzuhaltende Nutzungen sind möglichst gering zu halten.

Zu Z 34 (§ 17 Abs. 4) und Z 35 (§ 17 Abs. 5)
Mit dem vorliegenden Entwurf wird – zusätzlich zum bisher verwendeten Begriff „Ausgleichsmaßnahme“ – zusätzlich der Begriff „Ersatzmaßnahme“ eingeführt. Der Begriff bleibt allerdings ohne weitere Erläuterung.
Hierzu ist folgendes anzumerken: das dt. Naturschutzrecht kennt seit den 1970-er Jahren die Begriffe der Vermeidungs-, der Minderungs-, der Ausgleichs- und der Ersatzmaßnahme. Dabei unterscheidet sich die Ersatz- von der Ausgleichsmaßnahme durch einen gelockerten räumlichen und fachlichen Bezug der Maßnahme zu dem zu kompensierenden Eingriff. Im österr. Naturschutzrecht kennt bspw. Salzburg ebenfalls diese beiden Begriffe, ordnet ihnen jedoch keine naturschutzfachlichen, sondern statt dessen naturschutzrechtliche Kriterien zu („Ersatzleistungen“ werden von der Behörde vorgeschrieben, wenn Einriffe im überwiegenden öffentlichen Interesse zu bewilligen sind, während „Ausgleichsmaßnahmen“ vom Projektwerbenden angeboten werden können, wenn sonst eine Versagung des Ansuchens auszusprechen wäre).
Eine Notwendigkeit zur Einführung des zusätzlichen Begriffs der „Ersatzmaßnahme“ in das österr. UVP-Recht besteht unserer Ansicht nicht. Ohnehin wird in der UVP-Praxis in aller Regel vereinfachend bloß von „Maßnahmen“ gesprochen. Es wird daher vorgeschlagen, in Abs. 4, 5 und 5a nur von Ausgleichsmaßnahmen zu sprechen (ansonsten ja konsequenter Weise auch von „Ausgleichs- und Ersatzflächepools“ gesprochen werden müsste).

Zu § 17 Abs 5
Es ist nicht nachvollziehbar, wieso eine Abweisung ausschließlich aufgrund von Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes nicht zulässig sein soll. Die Voraussetzung, dass dies dann möglich sein soll, wenn im Rahmen der Energieraumplanung eine strategische Umweltprüfung durchgeführt wurde, ist nicht ausreichend. Im Zuge der Energieraumplanung können wesensimmanent zahlreiche vorhabensbedingte Aspekte der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes (Farbgestaltung des Vorhabens etc.) noch gar nicht berücksichtigt werden.
Darüber hinaus wird die Sinnhaftigkeit der Regelung auch deshalb hinterfragt, da derartige Aspekte wohl ohnehin im mitzukonzentrierenden Naturschutzverfahren im Hinblick auf die Genehmigungsfähigkeit nach den naturschutzrechtlichen Genehmigungskriterien zu prüfen sein werden.

Zu § 17a
Diese umfassende Erweiterung der Möglichkeit des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung wird kritisch gesehen. Es stellt sich darüber hinaus die Frage, ob Projektwerber das Risiko überhaupt eingehen sollten, vor Rechtskraft/Rechtssicherheit mit der Realisierung zu beginnen.
Problematisch ist auch, dass der Behörde gesetzlich doch ein großer Spielraum eingeräumt ist, wann sie die Beschwerde dem Bundesverwaltungsgericht vorlegt. Es besteht daher die Gefahr, dass die Vorlage erst zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem bereits unumkehrbare Maßnahmen in der Natur gesetzt wurden.

Zu § 18c in Verbindung mit § 20 Abs 4
Die Formulierung: Änderungen „die insbesondere technologische Weiterentwicklungen darstellen oder immissionsneutral sind“ ist zu umfassend. Sie steht auch nicht im Einklang mit der neun Regelung betreffend die Abnahmeprüfung, wo auf technologische Weiterentwicklungen mit vernachlässigbaren Auswirkungen abgestellt wird.
§ 18c, könnte daher so ausgelegt werden, dass bewusst umfassende Änderungen, die gerade nicht vernachlässigbare Auswirkungen darstellen, unter dem Deckmantel der technologischen Weiterentwicklung, erfolgen können. Zu denken ist etwa an gravierende Änderungen der genehmigten Windkraftanlagen (Austausch durch größere höhere Anlagen mit höherer Leistung und somit ganz anderen Auswirkungen etwa im Bereich des Vogelzugs, des Schattenwurfs etc.)

Zu Z 83 (Anhang 1 Z 18 lit.e):
Der vorgeschlagene Schwellenwert für Bauvorhaben in UNESCO Welterbestätten „Gesamthöhe mind. 35 m“ ist möglicherweise für die Welterbestätte „Historisches Zentrum von Wien“ geeignet, für die übrigen 11 Welterbestätten Österreichs jedoch vollständig unpassend zu sein. Zum UNESCO Welterbe zählen in Österreich neben dem historischen Zentrum von Wien auch die historischen Zentren der Stadt Salzburg und der Stadt Graz (mit Schloss Eggenberg), das Schloss Schönbrunn, die prähistorischen Pfahlbauten am Keutschacher See, am Attersee und am Mondsee, die Kulturlandschaft Fertö / Neusiedler See, der Donaulimes, die Semmeringbahn, der Nationalpark Kalkalpen, das Wildnisgebiet Dürnstein-Lassingtal, die Wachau, die Kurstadt Baden sowie die Kulturlandschaft Hallstatt / Dachstein / Salzkammergut. Es wird dringend um Überprüfung und Abänderung ersucht.

Zu Z 86 bis Z 89 (Anhang 1 Z 19 lit. b und e sowie Fußnote 4.1):
Die Einschränkung des zusätzlichen UVP-Tatbestands auf „unimodale“ Logistikzentren ist nicht nachvollziehbar und lässt bereits jetzt aufwändige „Abwehrschlachten“ zwischen Projektwerbenden, UVP-Behörde und Parteien erahnen. Warum sollten etwa „unimodale“ Logistikzentren, die ihre Transporte ausschließlich per Bahn abwickeln und dabei erhebliche Lärmbelästigungen von Anrainern erwarten lassen, keiner UVP unterzogen werden? Oder was wäre mit Logistikzentren, die sich an einem Flughafen ansiedeln und neben Straßen- auch Flugverkehr verursachen?